随着我国社会经济快速发展，市域（郊）铁路逐步成为服务中心城区与周边组团，以满足通勤功能的轨道交通方式。但在市域（郊）铁路发展过程中，其与干线铁路、城际铁路及城市轨道交通融合度仍然不高，且技术标准尚未完全统一，已成为我国交通基础设施高质量发展的短板。通过总结我国市域（郊）铁路总体发展情况，分析应重点关注的几个问题，进而提出有利于其发展的政策建议，对我国交通运输高质量发展具有一定的借鉴意义。

1 我国市域（郊）铁路运营和规划建设情况

“十三五”时期以来，我国逐步开始重视市域（郊）铁路发展，在政府政策文件中更多采用“市域（郊）”铁路。2017年2月，国务院印发《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》（国发〔2017〕11号），提出要加快建设大城市市域（郊）铁路。2017年6月，国家发展改革委等五部位联合印发《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础〔2017〕1173号），对市域（郊）铁路发展目标、加强衔接、运营补偿、投融资、技术标准等方面做了进一步明确。

自相关文件发布以来，各省市积极推进市域（郊）铁路建设，取得了一定的成绩。据有关资料统计，截至2019年，我国市域（郊）铁路已运营线路里程约2495公里，其中利用既有线路1942公里，新建线路553公里。拟规划线路里程约15120公里，其中利用既有线路4195公里，新建线路10925公里。已运营和规划建设市域（郊）铁路里程见图1所示。

图1 

已运营和规划建设市域（郊）铁路里程

可以看出，我国已运营市域（郊）铁路以利用既有铁路为主，主要是通过对既有车站、路基、轨道、信号系统等升级改造，充分挖掘既有线路能力，开行满足通勤需求的客运列车。同时，考虑到后续建设、运营管理及轨道交通多网融合问题，拟规划的市域（郊）铁路则以新建为主。

2 当前市域（郊）铁路发展中应关注的几个问题

虽然我国市域（郊）铁路发展取得了一定的成绩，但是市域（郊）铁路发展滞后，有效供给能力不足，在发展理念和体制机制等方面问题较为突出，主要表现为以下几个方面：

（1）发展态势不如预期

目前，我国已开通运营的市域（郊）铁路仅2495公里（其中超过70%利用既有线开行客运列车），拟规划线路里程约15120公里，大多集中在特大城市、超大城市形成的都市圈辐射区域。市域（郊）铁路规划里程长、运营里程短，建设实施较线路规划滞后很多，发展仍较为缓慢，需进一步加大市域（郊）铁路发展的支持力度，使规划与实施能够协调统一，有序进行。

（2）投融资模式有待进一步创新

新建市域（郊）铁路投资较大，客流相对城市轨道交通较小，如按城市轨道交通的票价收入水平测算，难以平衡投入，无法形成稳定的融资偿还渠道。在项目建设中，积极创新投融资机制，推动通过市场化方式解决市域（郊）铁路建设、运营资金，如加大吸引社会资本投资力度、减免税费、灵活票价制度及金融支持，并根据项目的不同特点积极探索政府和社会资本合作（PPP）模式、REITs模式和建设—运营—移交（BOT）模式等。

（3）土地综合开发推进难度大

近年来，国家相继出台推进铁路车站周边地区土地综合开发等相关政策，以“轨道+物业”等土地开发收益来弥补项目的运营亏损。但是从实际情况看，地方各级政府对于铁路站点站城融合开发认识仍不够重视，普遍倾向于采取沿线站点周边土地一级出让模式筹集建设资金，对后续站点建设一体化开发长期性工作的积极性不高，难以充分发挥站点周边50公顷范围内土地价值，车站、车辆基地、动车段（所）上方土地空间往往无法得到充分利用，站城融合发展力度不足。

（4）技术标准体系尚不完善

我国国家铁路、城际铁路和城市轨道交通均有拥完善、成熟的规范标准体系，而市域（郊）铁路作为介于国家铁路、城际铁路和城市轨道交通之间一种新模式，尚未形成完善的技术标准体系，对车站规模、运输能力、供电制式、车辆选型、通信信号、行车组织等内容未进行统一的规范，特别是与上述轨道交通方式的衔接融合程度还远远不够。鉴于市域（郊）铁路专业多、系统性强，有关行业部门需加快研究确定速度目标值、站间距、最小曲线半径、闭塞类型、运营模式等，以更好地指导市域（郊）铁路建设。

（5）监管制度尚不明确

我国市域（郊）铁路的规划报批和项目立项流程仍不明确，建设和运营过程中缺乏有效的质量、安全监管制度，亟需一系列相关法律、法规为监管措施的有效实施提供保障。以规范化为原则，构建政府监管法律框架，明确监管机构的职能、范围等具体内容，为监管措施的制定与实施提供科学的法律依据。

3 对促进市域（郊）铁路发展的几点建议

总的看，我国市域（郊）铁路发展取得了一定的成绩，但也存在一些亟需解决的问题。如何在新型城镇化发展进程中，解决好都市圈中心城区与外围新城组团的交通联系问题，更好地实现轨道交通多网融合和互联互通，促进市域（郊）铁路高质量发展，建议做好以下几点工作：

（1）统筹做好前期规划

市域（郊）铁路规划要加强与城市经济社会发展规划、分区规划和重点功能区规划等规划的融合。在前期规划阶段，应根据线路服务对象、客流需求，科学研究线路走向、车站设置、与城市其他交通方式的衔接方式。同时，在坚持用地规模和建筑指标控制的基础上，加强市域（郊）铁路与周边及城市功能的一体化规划。加强与国家干线铁路、城际铁路、城市轨道交通等规划的衔接，积极促进“四网融合”，推进轨道交通高水平互联互通。

（2）完善政策保障体系

进一步完善和规范市域（郊）铁路规划及项目审批机制，调整优化项目用地预审和生态环境保护政策，健全市域（郊）铁路沿线站点周边土地综合开发政策细则，研究建立国家和省市级财政资金促进市域（郊）铁路示范性项目规划建设的引导机制，统筹既有及新建线路资源，积极协调国家铁路集团加大对于利用既有铁路开行市域（郊）列车的支持力度。

（3）完善路地协调机制

市域（郊）铁路建设涉及路地双方部门众多，协调工作难度较大。完善路地协调机制，采用路地双方召开联席会议等方式，专题研究确定市域（郊）铁路发展战略，协调解决建设过程中面临的重大问题。搭建地方政府与铁路部门沟通协调统一平台，推进市域（郊）铁路建设与城市高水平融合发展。

（4）构建多样化票价票制体系

市域（郊）铁路票价的确定应统筹考虑运营企业社会承受能力、运营成本、市场供需情况等因素。鼓励运营企业采用多样化服务方式，积极探索高低峰和节假日优惠票价、定期票、计次票、旅游联票、多式联运票等多样化票种，形成多层次、差别化的票价政策。

（5）完善投融资体制和运营补贴机制

完善市域（郊）铁路投融资体制，理顺市域（郊）铁路建设和运营企业与政府的管理界面。加强政策引导，完善激励机制，在安排建设资金时加大对市域（郊）铁路的支持力度。通过发行政府专项债、市域（郊）铁路市政建设债券、转让相关政府资源等途径，拓展政府性资金的来源渠道。完善市域（郊）铁路运营补贴机制，研究制定与城市轨道交通同等标准的运营补贴模式。