系统谋划 精准施策

开创新时期太湖流域治理新局面

——《太湖流域水环境综合治理总体方案（2021-2035)》解读

J9九游会咨询有限公司 钱益春

2022年7月，经国务院同意，国家发展改革委、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、水利部、农业农村部等六部门联合印发了《太湖流域水环境综合治理总体方案（2012-2035年）》（以下简称《总体方案》）。《总体方案》是对新时期太湖流域水环境综合治理的全面部署，对持续推动太湖水环境质量稳中向好，继续实现“两个确保”目标，有效服务长江经济带和长三角一体化高质量发展意义重大。

一、准确把握太湖治理新形势新要求，开创新时期太湖治理新局面

自2008年以来，在各方共同努力下，太湖流域水环境综合治理取得明显成效，连续14年实现“两个确保”目标。《总体方案》准确把握新时期治太工作的新形势新问题，围绕建设美丽中国、推动长江经济带发展和长三角一体化发展部署要求，提出未来十五年太湖水环境治理总体部署，对开创新时期太湖流域生态环境保护和综合治理新局面具有重要意义。

(一)把找准突出问题作为新时期太湖治理的主要导向

太湖流域经过14年的综合治理，已取得显著成效，但与治理目标相比，仍有一定差距，在治理过程中也暴露出一些新情况和新问题：首先，入湖总磷污染负荷居高不下。太湖流域是我国印染、化工、电镀、造纸等产业的重要集聚区，结构性和区域性污染问题突出。2008-2020年多年平均入湖总磷负荷约2150吨，是太湖总磷环境容量的近4倍。

图1 太湖总磷变化趋势

实际入河（湖）总量远超太湖水环境容量是太湖水质难以达到治理目标的根本原因。太湖总磷、总氮污染物主要来自入湖河道输入，入湖河道总磷、总氮污染物输入量分别占太湖污染物总量的85%和89%。《总体方案》根据太湖流域水环境综合治理的水质目标，明确90%保证率枯水年太湖总磷、总氮的纳污能力分别为514和8509吨每年。在《总体方案》明确的太湖纳污能力基础上，太湖局根据近年来流域实际，组织开展了平水年环湖允许入湖负荷研究，核算提出平水年情况下，为实现太湖水质目标，允许入湖总磷、总氮负荷量分别为611吨每年、12765吨每年。

根据太湖局对主要入湖河道水质、水量的同步监测数据分析计算求得入太湖污染物总量，结果表明：与基准年2007年相比，近三年（2017～2019年）入湖污染物总量年均值高锰酸盐指数为54012吨，与基准年基本持平；氨氮为7138吨，比基准年下降59.8%；总磷为1913吨，比基准年增加4.3%；总氮为38466吨，比基准年下降9.8%（见表2）。近三年太湖总磷、总氮年均入湖负荷为《总体方案》确定的枯水年太湖总磷、总氮纳污能力3.7倍和4.5倍，为太湖局核算的平水年相应纳污能力的3.1倍和3.0倍。

表1 环太湖河道入湖污染物总量

2007年，22条主要入湖河道水质劣V类的有12条，经多年治理入湖河道水质有明显改善，至2019年已连续5年消除劣V类。入湖河道水质指标浓度明显下降，但是入湖总磷负荷不降反升，主要是入湖水量的增加导致。

从长系列水文资料看，2007～2019年太湖流域处于相对丰水期。2007～2019年环太湖年均入湖水量达到112.0亿立方米，较1986～2006年均值增加31.0亿立方米，增幅38%。入湖水量的增加主要来自湖西区、浙西区，其中湖西区年均值增加29.1亿立方米，浙西区增加5.1亿立方米，杭嘉湖区减少6.7亿立方米。望虞河2007～2019年均通过望亭水利枢纽入太湖水量7.9亿立方米。

图2 环太湖水量年际变化

图3 湖西区入湖水量年际变化

图4 2007～2019年较1986～2006年入湖水量变化

从入湖总磷负荷空间分布看，2008～2019年环太湖河道累计入湖总磷25915吨，其中湖西区累计入湖19317吨，占74.5%；浙西区累计入湖3619吨，占14.0%；杭嘉湖区累计入湖509吨，占2.0%；引江济太通过望亭水利枢纽入湖1091吨，占4.2%。由此可见，湖西区是太湖总磷输入量的主要来源。

太湖流域望亭水利枢纽

其次，蓝藻水华防治形势十分严峻。蓝藻水华的发生是太湖水质问题的直接表象，与水体中氮磷营养盐浓度直接相关。目前，太湖氮、磷营养盐过剩状况尚未得到根本扭转，且已形成藻型生境，只要气温、光照、风力等外部条件具备，西北部湖湾、竺山湖、梅梁湖和湖心区等水域就可能大面积暴发蓝藻水华。

图5 太湖蓝藻密度变化趋势

图6 太湖历年蓝藻累计发生面积

随着湖泊富营养化加剧，特别是磷浓度的升高，通常会导致水体中蓝藻在藻类群落中占据优势。同时蓝藻生长可增加底泥磷的释放和有机磷的转化，加快湖体磷循环，增加水体总磷含量。太湖冬季湖体pH值均值为8.10，蓝藻水华发生时由于大量利用二氧化碳进行光合作用，太湖水体pH值上升，多大于8.5，甚至超过9.0。例如，2017年、2018年、2019年8月蓝藻水华高发期湖体pH值均值为8.62。偏碱性环境更有利于底泥磷的释放。蓝藻生长大量消耗水中无机磷，通过分泌碱性磷酸酶可加快死亡藻体分解和外源得到的有机磷转化为可利用的无机磷。另外，按照监测规范，目前太湖监测采样层面为水下0.5米，太湖发生蓝藻水华时，水样中有大量蓝藻，当水样静置30分钟后，蓝藻向表层聚集，但用于总磷测定的上清液中仍有较多蓝藻，藻体中的磷一同被消解检测。近年来太湖蓝藻数量总体呈上升趋势，受其影响总磷浓度监测值也有上升。蓝藻水华加快湖体磷循环，藻类数量增加也是近几年太湖总磷浓度上升的影响因素之一。

蓝藻爆发时卫星拍摄的图片

根据太湖局长系列太湖总磷和蓝藻密度监测结果进行相关分析，结果表明总磷和蓝藻密度呈较好的正相关关系，相关系数为0.79（见图7）。

图7 2010年以来太湖蓝藻密度与总磷浓度变化关系

再次，流域产业结构调整任重道远。虽然近年来三省市持续推进产业结构调整和转型升级，加快淘汰落后产能，大力发展高新技术产业和服务业，初步形成了经济持续增长、污染持续下降的双赢发展格局。但由于社会经济发达、人口资源集聚、城市化水平高，流域内经济社会发展与环境承载能力之间的矛盾依旧突出。流域部分地区战略性新兴产业处于起步培育阶段，产出效率偏低；重污染行业占比仍然偏高，且主要污染物单位排放强度较大，高投入、高排放、低效益的问题尚未得到根本解决，产业结构调整仍任重道远。

最后，跨区域协同治理力度有待加强。太湖流域属典型的平原河网地区，河网水系密布，水流往复。但当前流域内水环境治理仍以行政区域管理为主，体制上难以解决跨界水污染问题，导致各行政区污染责任不清。加之部分省际边界地区河湖治理与保护、污染防控尚缺乏上下游统一规划和联调联控机制，流域内跨省河湖的协同治理亟待加强。

(二)把服务国家战略作为新时期太湖治理的重要目标

2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，着力落实新发展理念，构建现代化经济体系，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放，同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善中国改革开放空间布局。太湖流域位于长三角核心区域，是我国经济总量大、人口密度高、大中城市密集的区域之一，以占全国0.4%土地面积承载全国4%人口，创造10%国内生产总值。《总体方案》提出了太湖是“长三角高质量发展的重要生态支撑”“长三角区域水安全保障重要载体”和“全国湖泊治理的标杆”三个关键功能定位。在战略层面，功能定位突出了太湖流域在水环境、水生态、水资源和水安全等领域对长三角地区高质量发展的基础支撑作用，要求太湖治理取得实效，经得起考验；在战术层面，功能定位明确了太湖治理对全国湖泊治理的先行示范作用，鼓励太湖治理先行先试，开拓创新。

(三)把聚焦重点区域作为新时期太湖治理的重要突破点

太湖流域地跨苏、浙、沪三省市，流域河网纵横，产业集聚，人口密度大。在治理工作中，既要整体谋划，协调推进，也需要因地制宜，突出重点，分类施策。《总体方案》在遵循分区、分类和差别化治理原则的基础上，以水流方向为主轴，根据不同区域对太湖水环境的影响和作用，综合考虑地理、水文、行政区划、产业分布等自然和社会因素，将流域划分为江苏上游，浙江上游、太湖湖区和太湖下游四个分区，并将局部目标统一到整体目标下，保障了治理工作和治理任务的针对性、有效性和衔接性。

无锡贡湖湾湿地保护区一角

二、合力聚焦重点领域和关键环节，全面强化综合治理和协同增效

《总体方案》深入贯彻习近平总书记提出的“表象在黄河，根子在流域”精神和韩正副总理2020年8月调研太湖水治理情况时所要求的抓住截污控源这个关键，坚守“两个确保”民生底线，从生态系统整体性和流域系统性出发，以减磷控氮为主线，以太湖上游为重点，追根溯源、系统治理，推动太湖流域水环境质量全面改善和水生态持续好转。

(一)以减磷控氮为突破，全面控源减污

《总体方案》全面考虑了流域内各种污染形式和污染特点，提出针对性的治理措施。在排放端，落实工业总磷限排，推进工业用水回用，促进农药化肥减量增效，优化畜禽水产养殖布局；在收集端，提升管网覆盖率，加强涉磷等污水收集，完善雨污分流和初期雨水管控；在处理端，适度超前建设区域污水处理设施，提升综合处理效能，强化除磷脱氮工艺，提升农村生活污水处理率，加强畜禽养殖废弃物资源化利用，推广水产生态健康养殖技术和模式。针对淤泥污染，《总体方案》提出按照论证、试点、监测、评估的流程，探索生态清淤新方法，探索淤泥资源化利用途径，提升应急清淤能力。针对有机物污染，《总体方案》提出对环太湖有机废弃物进行资源化利用等措施，减少有机物入河入湖量，降低水体高锰酸钾指数。

(二)以赋能增效为目标，加强生态修复

《总体方案》强调在重点区域开展生态保护与修复，对太湖进行生态赋能，增强水体净化能力、抗冲击能力，实现太湖流域生态本质安全。针对自然保护地 、重要河湖湿地和湖滨缓冲带保护修复，《总体方案》提出完善布局，退还空间，保证面积，提升质量，建设太湖生态前置保安滤器；在西太湖以人工修复为主，恢复湖滨湿地生态功能；在东太湖以自然修复为主，加快重构太湖生态平衡系统。针对大型跨区域调水工程和主要入湖河流生态改造，《总体方案》提出建设生态绿廊，确保水体在流动中得到持续净化，并将其作为纽带将自然保护地、重要河湖湿地连点成线，织线成面，提升全流域水环境、水生态质量。针对太湖流域上游，《总体方案》提出开展水源涵养林建设与保护，生态清洁型小流域建设和平原区河湖库塘沟渠生态建设，积少成多，以量变促质变，从源头上保障入湖水源的质量。针对太湖流域下游，《总体方案》提出开展岸线综合整治、水资源利用管控、河道生态治理工作，巩固太湖治理成效，提升太湖水资源利用效率。

生态廊道—长广溪

(三)以多维共治为手段，保障供水安全

《总体方案》力求从水源地保护、水资源利用、水网联通以及应急保障等多方发力，提升流域供水能力，保障用水安全。针对水源地保护，《总体方案》提出制定饮用水水源地名录，实现跨界共建共管共保。针对水资源节约集约利用，《总体方案》提出实行统筹调配，根据区域实际控制用水总量和用水强度，同时继续推进工业、农业、公共领域节水，保障太湖下游重要水体生态流量。针对流域水网连通，《总体方案》提出打造以太湖为中心、骨干河道为廊道的流域防洪和水资源配置调节网，削峰填谷，整体提升流域水资源利用能力和防洪除涝能力。针对应急保障能力建设，《总体方案》提出通过开展巡查、监测、制定应急预案、演习、应急工程建设等措施，适当提升人工增雨能力，防范流域内因自然或人为因素导致的环境突发事件，着重应对极端天气和蓝藻爆发。

三、积极推动联动治理和改革创新，加快完善现代治理体系和生态补偿机制

为保障综合治理措施落实到位，取得实效，《总体方案》指出需要在执法监管、流域协同和保护补偿等方面加强能力建设，打造全国湖泊治理标杆。

(一)完善联动监测执法体系，强化流域共保联治

在监测执法工作中，《总体方案》提出优化监测站点布设，增强实时监测能力；统一数据标准和监测方法，打通数据获取、分析、建模和利用链路，建立太湖流域水生态评价考核机制；加强重点行业和重点企业排污以及入河排污口日常监管和业务复核，实现日常监管与事中事后监管的有机统一；严厉打击涉水违法案件，推进跨行政区跨部门联合执法。在流域共保联治工作中，《总体方案》提出进一步发挥联席会议制度作用，夯实协同基础；探索水环境、水生态、水资源、水安全等多目标综合调度，提高治理效率；协调构建三省市太湖流域治理合作机制，健全区域环境治理联动机制；发挥河湖长制平台作用，落实治理责任，保证太湖水质持续好转；发挥流域生态环境监督管理机构作用，督促地方政府加强治理，切实降低入湖污染负荷。

(二)推动生态产品价值实现，优化生态补偿机制

为进一步贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，《总体方案》提出以长三角生态绿色一体化发展示范区为突破口，加快建立太浦河生态保护补偿机制，及时总结经验并逐步推广至全流域；构建太湖流域生态产品价值核算体系、生态产品价格体系和生态产品交易体系；推动太湖流域排污权分配体系统一，鼓励发展绿色金融，逐步完善排污权、林权、用水权等交易市场；研究生态资源价值评估体系和生态产品供需主体交易机制，探索产业化经营、生态产品质量认证等生态产品可持续经营开发模式。

注：原文载自《中国经济导报》2022年7月7日，本次发表作者对原文进行了较大改动。文中图片来源于网络。