2010年以来在基础设施投融资体制改革背景下，为缓解城轨快速发展带来的建设运营资金压力、提升其“自我造血”能力，继北京、上海、广州、深圳等之后，杭州、南京、无锡、青岛等积极推动城轨TOD项目实施，围绕城轨场站进行高强度、高混合度开发，掀起了城轨TOD热潮。

近年来城轨TOD开发规模呈现逐年递增态势，业态以住宅、商业地产为主。根据中国城市轨道交通协会统计，开展城轨TOD的城市已从2010年的5座发展到2020年的29座，城轨TOD土地储备总规模从2019年的1162万平方米增加到2020年的近5000万平方米，城轨TOD综合开发收益从2019年的14.3亿元增长到2020年的170亿元。

一、城轨TOD发展存在的主要难点

（一）与城市发展规划衔接不足

城轨TOD发展理念目前在各个层面得到广泛认同，但是城轨TOD与城市发展融合度不高。一是前期策划工作未开展或不够深入，城轨TOD项目功能定位、业态组合等与城市重点区域规划、产业空间布局等融合度不高。二是城轨TOD综合开发规划未纳入城市及城轨规划体系，与周边商业、住宅等建筑物衔接不便。三是部分城轨TOD项目被迫选址于城市偏僻或边角地块，市政配套设施不完善，短时间内难以有效吸引人口、就业岗位集聚。

（二）土地规划管理支撑不够

城轨与周边土地规划管理部门不同，城轨TOD综合开发规划实现难度较大。一是大多数城轨TOD项目涉及到沿线用地规划调整，但城市控制规划调整审批周期长。二是城轨与综合开发用地出让方式存在差异，城轨建设与综合开发规划、设计、建设难以同步。

（三）收益难以反哺城轨建设运营

大多数城轨TOD项目难以为城轨建设运营提供资金支持。一是城轨TOD项目建设投资大，由于城市住宅销售价格不高、项目选址较为偏僻、项目业态配置不尽合理等导致项目物业租售收益较低，项目自身都没能实现财务平衡。二是部分轨道集团将城轨TOD视为房地产开发模式、获得销售利润的短期投资行为，长期持有型物业占比低且经营收益不足以覆盖资产折旧，缺乏市场化经营理念及手段。

（四）市场化融资模式仍待创新

社会资本通过股权转让、契约合作等方式参与城轨TOD项目，但城轨TOD项目融资市场化程度仍不够。一是综合开发项目滞后于城轨建设，社会资本参与城轨TOD项目阶段较迟，在综合开发地块出让之前，轨道集团需要先行垫付因实施TOD增加的前期成本费用。二是城轨TOD项目投资规模大，目前没有盘活城轨TOD项目存量资产的有效模式。

二、进一步推动城轨TOD发展的相关建议

（一）将城轨综合开发专项规划纳入城市控制规划体系

在城轨建设规划审批阶段，深化综合开发专项规划，统筹协调城轨建设与周边土地利用，按程序落实到城市控制规划调整中。

（二）完善城轨建设与周边用地综合开发统筹协调体制机制

出台城轨TOD项目国家级技术标准体系，完善城轨TOD项目国土、规划、市政、消防等行政管理部门协调工作机制。加强城轨周边高发展潜力用地储备。

（三）提高城轨TOD项目市场化经营水平

以市场为导向，优化城轨TOD项目选址，提高城轨对通勤出行人口的覆盖，充分考虑城市住宅销售价格水平、周边土地规划及利用情况等，加强项目前期成本核算，差异化确定项目功能定位及业态配置，深入挖掘可经营资源，丰富市场化经营手段。

（四）提高城轨TOD项目社会资本参与度

鼓励社会资本参与城轨TOD项目前期策划工作，承担城轨TOD项目经营性资产前期成本费用及市场风险。通过“TOD+PPP”“TOD+REITs”等模式，盘活优质城轨TOD项目存量资产。

作者：J9九游会咨询有限公司  

          刘佩、杨永平