北盘江董箐水电站移民安置

竣工验收关键问题解决对策及启示

吴立恒

摘要：尽管水电开发取得了辉煌成绩，但由于种种原因，国家核准或审批的水电工程完成移民安置竣工验收的并不多。本文介绍了北盘江董箐水电站移民安置竣工验收工作的相关情况，梳理了验收过程中存在的诸如实施与规划不一致导致验收依据缺乏、验收参与方责任不明晰等关键问题及解决对策，总结了董箐水电站移民安置竣工验收经验，为今后继续开展水电工程建设征地移民安置竣工验收工作提供了示范和参考。

关键词：水电工程；移民安置；竣工验收；启示

一、引言

水电是技术成熟、运行灵活的清洁低碳可再生能源。改革开放以来，国家大力发展水电事业，推动了一大批水电工程开工建设，水电开发取得辉煌成绩。根据《水电工程验收管理办法》（2015年修订版），项目法人应在工程基本完工或全部机组投产发电后的一年内，开展竣工验收相关工作。移民安置竣工验收，是水电工程竣工验收的重要组成部分，水电工程竣工验收在移民安置竣工验收的基础上进行。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称“《移民条例》”）规定，“移民安置未经验收或者验收不合格的，不得对大中型水利水电工程进行阶段性验收和竣工验收”。然而国家核准或审批的水电工程，大部分均因为种种原因没有完成移民安置竣工验收工作。本文以北盘江董箐水电站移民安置竣工验收实践为例，梳理总结移民安置竣工验收中存在的关键问题解决对策，并系统分析董箐水电站移民安置竣工验收对今后开展移民安置竣工验收工作的启示。

图1 董箐水电站大坝

二、董箐水电站移民安置竣工验收基本情况

董箐水电站位于贵州省黔西南州贞丰县与安顺市镇宁县交界的北盘江干流下游，水库正常蓄水位490米，装机容量88万千瓦。2007年8月，贵州省人民政府批复了移民安置规划大纲，同月原贵州省移民办审核通过了移民安置规划。电站于2009年2月获得核准，2009年7月移民基本完成搬迁，2010年6月工程基本完工。董箐水电站建设征地涉及安顺市镇宁、关岭两县和黔西南州贞丰县的10个乡（镇）40个行政村，涉及人口3239人，其中农业人口3115人，非农业人口124人；永久征收土地42546.52亩，其中耕地14307.74亩，园地3398.20亩，林地13993.99亩；涉及集镇1座，等级公路12.6千米，库周交通13.1千米，输电线路32.09千米，通信线路21.35千米，小水电2座等。

2017年7月贵州省生态移民局启动董箐水电站移民安置竣工验收工作，组建了验收委员会，设立了主任委员单位和副主任委员单位。主任委员单位为贵州省生态移民局，副主任委员单位为贵州省发展改革委、验收专家组、项目业主中国华电集团，其他委员单位为省直相关部门、地方政府移民管理机构，以及综合设计、综合监理、独立评估等。验收委员会在主任委员单位、副主任委员单位领导下开展工作。同年验收委员会组织了现场查验，梳理了现场查验过程中发现的问题，提出开展移民安置规划调整及资金审计等工作要求，完成了移民安置竣工验收工作的总体部署，并对下步工作计划进行了统一安排。2018年7月完成移民安置规划调整，2018年11月库区各县完成县级自验，2018年12月安顺市、黔西南州完成市级自验。2018年12月21日，验收委员会组织召开省级验收会议，会议审议认为，董箐水电站移民生产生活水平已得到恢复且超过搬迁前的水平，专业项目已基本完成复建并办理移交手续或一次性补偿处理到位，设计变更已基本完成变更程序，移民安置档案建设和管理基本满足要求，移民资金管理和使用基本符合规定，移民后期扶持已落实，移民安置竣工验收条件已经具备，同意北盘江董箐水电站通过移民安置竣工验收。

图2 董箐水电站迁建的镇宁县打帮集镇

三、验收中的关键问题及解决对策

(一）实施与规划不一致导致验收依据缺乏问题及对策

按照《水电工程建设征地移民安置验收规程》（NB/T35013-2013）（以下简称“《验收规程》”），批准的移民安置规划设计文件及批文、移民安置规划调整、设计变更文件及批文是移民安置竣工验收主要依据，应以上述报告和批文明确的移民安置任务逐项检查实施完成情况。但由于实际实施情况常较批准的移民安置规划变化较大，且存在未履行完设计变更程序现象，故极易出现移民安置规划与实际实施情况有偏差的问题。

董箐水电站移民安置实施过程中，由于移民意愿变化、集镇和集中居民点建设条件变化等原因，移民安置实施情况较批准的移民安置规划发生了较大的变化。主要变化包括：征地范围方面，电站蓄水后，水库影响区增加了1处滑坡区和2处塌岸区，移民工程建设用地区中取消了关岭县两个集中安置点占地；实物指标方面也需要根据征地范围的变化进行调整；移民安置方式方面，由于实施时移民政策变化，新增了长期补偿安置方式，移民安置方案由有土安置为主调整为有土安置为主，长期补偿为辅的移民生产安置方案，减少了搬迁安置人口，移民安置补偿费用也有所变化；另外，还有部分设计变更未完全履行设计变更程序。

为破解实施与规划间的差异问题，验收专家组提出从建设征地处理范围、实物指标、移民安置任务、移民安置方案及规划设计、补偿费用概算等方面对实施情况进行全面梳理，以批准的移民安置规划为基础对比分析变化情况，分析设计变更的必要性、变更依据，补充提出主要的单项工程设计变更专题报告，编制规划调整报告作为竣工验收主要依据的工作思路。随后，验收委员会督促项目业主尽快完善设计变更相关程序，指导综合设计单位编制完成移民安置规划调整报告。贵州省生态移民局指导规划调整报告的编制，多次组织审查，并于2018年7月审核通过了规划调整报告。规划调整报告为董箐水电站移民安置竣工验收提供了依据。

(二）验收参与方责任不明晰问题及对策

虽然竣工验收的相关规程规范中，对验收工作组织、验收工作步骤有明确规定，对各方提交的验收材料有一个提纲要求，但对地方政府、项目业主、综合设计、综合监理、独立评估等验收参与各方的具体角色及职责分工不够清晰，各方对竣工验收也不够重视，提交的验收工作报告针对性不强，大段篇幅用于介绍工程概况或机构设置情况，而未从各自责任和角度对开展的工作进行阐述，并缺少对验收结论的明确意见。

通过编制验收工作大纲的形式，在国家相关规定的基础上，进一步明确了工作组织、工作程序、时间计划，细化了有关各方的职责分工，将验收内容及需达到的验收目标分解，并将分解后的内容与目标逐一对应到相应单位，责任落实到单位。同时进一步统一各方思想，提升对竣工验收工作重要性的认识。这样避免了互相推诿的现象出现，验收工作中发现问题，就有对应责任单位负责解决，各单位的态度也更为积极和主动，从而有效推进了验收工作。对于验收材料，验收委员会要求各县人民政府实施工作报告中应主要包括移民安置任务及完成情况，移民生产生活恢复情况，资金拨入及使用情况，资金审计情况，移民档案建立、管理及验收的相关情况，移民安置实施、政策管理、后期扶持等的相关政策文件；项目法人工作报告中，应包括审定的移民补偿费用概算与实际资金拨付情况的对比表，长效补偿费用应归类在待支付费用中，补充用地手续办理情况及相关文件；综合设计应进一步完善设计变更、规划调整、综合设代的相关情况；综合监理应对移民工程进行全面梳理，补充单项竣工验收情况清单，补充合同管理、移民协议签订、进度控制、投资控制、质量控制、档案建设等的相关情况等内容，独立评估应有明确的移民安置目标实现的结论。

此外，《验收规程》中仅规定“专家组组长应为验收委员会成员”，在董箐水电站移民安置竣工验收中，创新性地将专家组单位提升为验收委员会的副主任委员单位，为验收工作提供了强有力的技术支撑，确保了验收工作按技术要求执行，以技术要求促整改，从而更好实现了竣工验收中发现问题的整改落实，有效推进了移民安置竣工验收工作。

(三）结余资金使用问题及对策

由于董箐水电站在实施中新增了耕地长期补偿的生产安置方式，同时各县为减少扩迁人口开展了库区周边剩余土地整治、园地开发和农业产业结构调整等举措，落实部分扩迁人口的生产安置，大大减少了搬迁安置人口。因此，与核准概算相比，结余投资四千余万元。

对于如何合法合规使用这部分结余资金，验收专家组结合移民安置实施情况，发挥全面了解移民政策的优势，深入分析，提出建议。为了减少搬迁安置，地方政府通过资源整合，对库区剩余资源进行开发，土地单产得到较大提高，移民和失地农民生产生活有了进一步改善，原计划的随迁移民可以不再实施搬迁，因此结余下这部分资金，但考虑到地方政府为做好上述工作已另外投入大量资金，且这部分移民不用扩迁后剩余土地资源有限，后期还需加大扶持，因此，建议将剩余投资纳入移民后续发展项目，严格控制在移民后续发展范围内落实费用项目，专项用于涉及村组移民后续产业发展和基础设施完善。有关各方均认可该部分资金调整为后续发展项目资金，贵州省生态移民局以会议纪要的形式予以明确。后续发展项目资金既解决了结余资金的使用问题，也为董箐水电站移民后续发展提供了资金支持，扩宽了移民后续发展空间。

(四)其他遗留问题及对策

移民安置竣工验收是全面系统梳理移民安置实施工作的一个契机，既可通过竣工验收全面检验移民安置实施的效果、质量，又能对发现的遗留问题提出解决思路和下步工作建议。由于种种原因，有时候移民安置上确实会存在一些遗留问题有待解决。这些遗留问题是风险隐患，如不采取措施，也会对竣工验收产生不利影响。董箐水电站移民安置竣工验收现场查验过程中发现后靠安置的移民自发聚集形成了两个安置点，由于是自发形成，未经统一规划，两个安置点的建设规范性差、相对较凌乱。

这个问题虽然不属于移民安置规划问题，但如果不进行处理，也会对移民群众今后的生产生活产生隐患，因此，验收委员会从技术层面和管理层面提出了建议，并付诸实施。对于地质问题，组织设计单位进行了地质勘测复核，开展用地适宜性评价，确保安置点地质稳定。对于安置点凌乱无规则，提出由地方政府加强管理，同时后续周边建设项目要按照用地适宜性评价的范围择址开展。

四、对今后开展移民安置竣工验收工作的启示

总结董箐水电站移民安置竣工验收经验，对今后开展其他水电工程的移民安置竣工验收工作具有一定的借鉴意义。

(一）高度认识移民安置竣工验收的重要性和必要性

水电工程建设征地移民安置竣工验收是移民安置实施工作的最后一道程序，也是移民工程项目管理的最后一项工作，全面检验移民安置规划设计质量、移民安置实施效果，之后将主要转入后期扶持或者地方管理，故移民安置竣工验收意义重大。此外，水电工程建设工期较长，移民安置所涉及的单位较多，故建设期间，管理人员乃至相关机构都会发生变化，使人员流动性较大。因此，只有各方特别是地方政府意识到竣工验收的重要性和必要性，以更加积极的态度团结一致地去开展工作，才能使竣工验收工作按计划顺利开展。

(二）编制移民安置规划调整报告，提供明确的验收依据

移民安置工作是一项复杂的系统工程，内部工作之间又联系紧密，如搬迁安置方案与生产安置方案，专业项目中交通工程、水利工程、电力工程等与居民点的位置，都有较为紧密的联系，如若只谈其中某一项的变化，其对整体移民安置效果的影响是无法知道的，因此，为整体全面地反映移民安置的实施及调整变化情况，需编制移民安置规划调整报告，随后仍按可研阶段移民安置规划报告的审批程序报审，待审查通过后，方可作为移民安置竣工验收依据。

(三）验收专家组应提供强有力的技术支撑

验收专家组的工作非常必要，但不是成立了验收专家组就万事大吉。将验收专家组提升为验收委员会副主任委员单位，能够确保为移民安置竣工验收工作提供强有力的技术支撑，以技术推验收、靠技术促验收。在这一过程中，专家组主要负责开展验收的技术检查与评价工作，召开验收技术会议，提出专家组验收意见，该意见作为验收委员会开展验收工作的基本凭据，而当专家组验收意见明确不具备验收条件的，验收委员会不得通过验收。

(四）加强移民资金管理

移民安置补偿费用概算是可研阶段的设计概算，是设计成果，与移民安置实施阶段的实施资金在项目划分、拨付使用、清理结算等方面不衔接，导致审定概算与实际实施情况存在一定差异。加强实施阶段补偿费用管理，既要考虑与规划报告审定概算具有延续性，又要重视实施过程中补偿费用的动态变化，还要关注移民安置完成后补偿费用使用最终的结果。因此，需要在移民安置实施前开展概算分解工作，并根据移民安置规划调整和设计变更情况，在需要调整的情况下编制调整概算，移民安置工作完成后，进行竣工决算，开展资金审计，明确移民资金最终使用情况。

(五）严格规范验收组织程序，明确验收参与各方的责任

规范的验收组织程序是做好验收工作的前提，各方责任的明晰是做好验收工作的保障。董箐水电站验收过程中，首先集中优势技术力量，开展现场检查工作，制定行之有效的验收工作大纲，提出了验收工作安排，并严格按照工作安排执行。验收工作大纲中，进一步细致明确了参与各方的责任，以及各方需要提交的验收材料及相关具体要求，确保了验收按计划有序开展。

(六)加强移民安置实施的过程化管理和监督评估

移民安置实施阶段是落实移民安置规划，实现移民安置目标，完成移民安置的重要环节，综合设计、综合监理、独立评估是移民安置规划付诸实践的技术关键。设监评单位各司其责，全力配合，加强实施阶段的技术把控、全过程监督、动态跟踪评估，严格按照规划实施，确需变更的项目严格履行变更程序，在实施时就打下扎实的移民工作基础，便于将来竣工验收工作的开展。

(七）验收后也要继续保障移民的生产生活

移民安置竣工验收，并不是移民工作的终结，竣工验收后转入移民后期扶持工作，即：如何使移民更快融入当地社会，如何为移民提供更多扶持项目，以使移民生产生活更加有保障且能继续不断提高。这不仅需要相关各方共同献策谋划，更需要地方政府及相关部门的关心和指导。有关部门仍需对移民安置状况实施长期回访和跟踪检查，对出现的新情况新问题仍需各方协商予以解决，确保库区社会和谐长期稳定。

五、结语

董箐水电站移民安置竣工验收工作，自2017年7月启动，至2018年12月顺利通过技术验收，并经贵州省生态移民局报请贵州省人民政府同意完成竣工验收，历经一年半时间。期间，通过现场调研，实地查勘详细梳理了移民安置竣工验收中存在的关键问题；通过完善设计变更程序、编审规划调整报告，为竣工验收提供工作依据；通过拟定验收工作大纲，理顺各方工作职责，落实各方责任；通过将结余资金纳入移民后期发展项目，保障资金合规使用；通过将验收专家组提升为验收委员会副主任委员单位，提升了验收专家组的技术支撑作用。同时强化了验收工作过程监管，以及验收后持续开展移民工作，从而有效地保障了董箐水电站顺利通过移民安置竣工验收工作。董箐水电站移民安置竣工验收积累了经验，对今后开展其他水电工程的移民安置竣工验收工作具有一定的借鉴意义。

注：原文载自《珠江水运》2023年第5期，本次发表有改动。文中图片由中国电建集团贵阳勘测设计研究院有限公司提供。

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