新时代国有工程咨询企业

内控体系建设研究

费鹏 丁一

摘要：近年来，我国工程咨询服务行业市场化、专业化快速发展，面临的外部环境日趋复杂，内控体系建设成为企业健康发展的重要保障措施。本文结合当前形势，阐述了内控体系的指导依据、相关概念和存在问题，分析了国有工程咨询企业内控体系建设要求，从强化治理、目标管理、动静统一、系统融合、预警机制、创新发展、集团化运作等方面提出内控体系实现路径。

进入新时代，我国工程咨询服务行业市场化、专业化快速发展，但是也面临着日趋复杂的外部环境，一方面全球格局变化，经济全球化遭遇逆流，国际竞争日益激烈；另一方面，我国国家治理体系和治理能力的现代化建设不断向前推进。

国有工程咨询企业需要在不断变化的外部环境中保持稳定，同时提高内部管理水平以支持国家高质量发展。通过企业内控体系的建设，有助于优化业务流程、规范员工行为，增强组织协同效应，从而提升企业的整体管理水平，能够有效规避企业运营管理中的漏洞、贪腐行为以及不规范做法所带来的风险。内控体系建设不仅仅是一项管理工作，更是企业高质量发展的必然要求。

一、内控体系建设的内容

（一）国有企业内控体系建设的依据

国有企业在构建内控体系时，其核心依据是由国家五部委共同制定的《企业内部控制基本规范》以及相关的《企业内部控制配套指引》。这一配套指引涵盖了18项具体文件，包括《企业内部控制应用指引》《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》，共同构成了一个既符合国际标准又具有鲜明中国特色的企业内部控制规范体系。近年来，国务院国资委印发了《关于印发<关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见>的通知》（国资发监督规〔2019〕101号），全面启动中央企业内控建设相关工作，之后国资委接连发布相关文件，从工作体系、制度体系、风险管理、信息化、监督评价等方面推进国资央企的内控工作不断走向深入。

（二）内控、内控体系与内控管理

内控体系建设是涉及内部控制的综合性工作，有三个方面的内容：

1.内部控制（简称内控）

这是指企业通过实施各种控制措施来进行公司治理的过程。内部控制是企业活动的基石，不仅构成了企业行为的基础，而且是预防和管理风险的重要手段。随着企业的发展，内控的概念和实践也在不断演进。

2.内控体系建设

这是根据《企业内部控制基本规范》或国际通用的COSO内控框架等标准，企业构建起来一套内控标准和体系。内控体系采用系统性的方法，确保内部控制措施的一致性和有效性，并通过整合资源和流程，增强组织的风险管理能力。

3.内控管理

它包括了内控体系目标规划、方案制定、日常实施、评价以及持续改进等全过程的管理工作。内控管理的目标是通过一系列有效的控制措施和管理流程来规避风险，确保企业治理结构的有效运作，并监督约束相关主体行为。

这三个方面虽然紧密相关，但各自扮演不同的角色：内部控制是整个体系的基础；内控体系建设提供了实施内控的框架和标准；而内控管理则关注如何将这些标准和框架转化为具体、有效的管理行为和过程。总之，这些组成部分共同支撑着企业的整体风险管理和治理结构。

（三）国有工程咨询企业内控体系建设存在的问题

实践中，国有工程咨询企业的内控体系建设面临着一些问题，这些问题一定程度上加大了企业的经营风险。

首先，高层管理者对内部控制工作的认知不足。表现为通常更加关注企业的业务绩效，而忽视了内控工作的战略重要性。这种认知狭隘导致了内控工作的较低优先级，也使得内控体系建设过于形式化。

其次，一些企业在内部控制机制的规划和设计方面存在缺陷。表现为未能将内控体系与企业的整体发展目标相协调，导致内控措施与实际需求脱节，使得内控与企业战略之间存在隔阂。

最后，员工对内部控制的认知和参与程度也需要改进。一些员工可能认为内部控制工作与他们的日常职责无关，或者误以为企业不存在内部风险问题，因此忽视了遵守内控制度的重要性。这种观念若不加以改变，可能会引导员工忽略遵循内部控制流程，影响到公司内部控制系统的整体效能。

二、新时代国有工程咨询企业内控体系建设要求

（一）发展新型智库的要求

党中央提出建设中国特色新型智库的战略，赋予了新时代国有工程咨询企业新的历史使命，国有工程咨询企业在高质量完成建设“一流咨询企业”目标的同时，需要加快建设国家高端智库，深入探索中国特色现代企业制度的有效实现形式，促进企业实现发展战略。内控体系建设工作也要适应新的发展要求，既要符合企业经营实际，又要把要素资源向智库工作倾斜，制定一套与高端智库战略相适应的完善的内控管理标准化体系，对其中的运行环节进行规范和监督，这样可以让国有企业能够更快地适应历史的发展趋势。

（二）深化国企改革的要求

随着国有企业改革的深入推进，国家陆续推出了一系列政策，旨在强化国企内部控制管理，主要包括赋予更大的自主权、实现授权与监管的平衡以及鼓励资源整合等政策。这些政策要求国有企业在享有更多决策自由的同时，也必须加强内部流程、风险管理、审计监督，并且完善激励考核机制和信息披露。具体而言，企业需重新设计和优化内控流程，确保决策合规性与效率；建立严密的风险管理体系，识别并控制潜在风险；强化审计监督，确保内控系统有效运行；建立符合改革目标的激励考核机制，以及增强信息透明度，提升企业公信力。这些措施将共同作用，推动国企朝着更高效、透明和可持续发展的方向前进，满足深化改革的综合要求。

（三）提升管理能力的要求

为适应新发展阶段，国有工程咨询企业要对标国内及世界一流咨询企业，不断建立完善市场化经营机制，加强合规机制与内控机制建设，深化三项制度改革，推行职业经理人制度，严格考核评价，畅通人才上升渠道，激发企业活力动力。这些管理变革与企业内控体系建设相融互促，对内控工作提出了更高的要求，促进内控工作实施方式和路径的转变，同时也要求全面加强风险控制，健全企业内部管理机制，实现市场化良性健康发展。

（四）强化抗风险能力的要求

工程咨询类企业普遍资产规模较小，抗风险能力较弱，对于这样的轻资产的企业来说，充足的现金流量和稳定的资金来源是其财务内部控制的目标之一。从业务管理内部控制的角度来看，从单一环节的咨询向全过程咨询链条延伸，从一个行业领域向跨学科多领域的综合性咨询拓展，工程咨询企业应充分考虑自身实际，通过对资产和技术等资源的控制，改善内部管理质量，充分挖掘管理潜力，加强对各类风险的识别与分析，及时对潜在风险制定预防性的应对策略。

三、新时代国有工程咨询企业内控体系建设措施

（一）强化治理，构建具有智库特色的内控体系

国有工程咨询企业要不断建设和完善中国特色现代企业制度，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，结合企业优势明确发展定位，研究制定加强智库建设的政策措施，遵循智库发展规律和咨询工作内在要求，不断完善管理体制机制，优化内控设置，推进内控体系建设落实落细。坚持党管智库，全面发挥党委领导核心作用；盘活智力资源，体系化推进董事会规范建设与高效运作；健全经营机制，充分激发和调动经理层积极性和创造性；以公司治理效能带动高端智库建设再上新台阶。

（二）目标管理，选择适当的内控体系建设目标

一般而言，内控体系建设的目标可分为以下三个层面，不同阶段和类型的企业以及经营状况的不同，其内控体系建设目标会有所不同。

第一层面：满足外部合规性需求。这意味着企业需要确保其内控体系符合法律法规和行业标准，这是内控体系建设的基本出发点，旨在降低法律风险，维护企业声誉。

第二层面：优化内控制度和流程。企业需要审视和改进现有的内控制度和流程，以确保其与企业的实际需求相符。这包括简化流程、提高效率、降低成本、加强信息流通等具体工作。

第三层面：建立内生风险防控能力的内控体系。企业着眼于构建具备内生风险防控能力的内控体系，使其能够主动应对各种风险，包括内部和外部风险。这需要制定预防性策略、建立实时监测机制，并确保内控体系能够适应不断变化的风险环境。不同阶段和类型的企业以及经营状况的不同，其内控体系建设目标会有所不同。

国有工程咨询企业应根据自身的发展阶段和需求，有针对性地选择适当的内控体系建设目标，以实现更高效的企业管理和风险控制。

（三）动静统一，建设符合企业实际的内控体系

建设一个与企业实际相符的内控体系是一项重要任务，它要求将内部控制的静态和动态方面有机统一起来。静态方面包括规章制度、流程手册、系统表单等，而动态方面涵盖了日常管理和对静态成果的不断更新和升级。

内控体系建设是一个系统性的工作，其成功与企业的内部管理和业务运作机制密切相关。在建设内控体系时，必须立足于企业的实际情况。这包括了在组织内部创造一个有利于内控体系运行的内部控制环境。这个环境需要不断地将外部的法规和要求转化为内部控制的要素，以确保企业的各项制度和流程正常运行。更重要的是，它有助于确保组织内部的经营目标得以有效贯彻执行，从而提高了经营管理的有效性。这种动静统一的内控体系是企业成功运营和持续发展的关键之一。

（四）系统融合，打造协同关联的内控体系

按照国资委的要求，国有企业要不断完善全面有效的合规风控体系，包括：建立健全内部控制体系，提高自动控制水平，严格财务内控执行，严把合规关口，完善风险管控体系，采用信息化、数字化手段建立风险量化评估模型和动态监测预警机制等，以增强企业抗风险能力。

内部控制、合规管理和风险管理都是企业风险控制的常用手段，三者相互交织。为了有效整合多方力量，避免管理成本冗余，国有工程咨询企业可探索将风险管理作为企业战略层面的目标导向、以合规管理和内控管理为日常监管手段，实现内控、合规和风险管理一体化融合管理，以内控职能为抓手，整合法律、经营、技术等人才进行风险梳理，将包括合规风险在内的各方面风险点纳入到内控流程和控制矩阵中，以相应的组织与制度流程做支撑，使制度、流程、风险点、管控措施等进行协同关联，推进三者的有效运转和系统融合。

（五）积极探索，构建事前防范的内控风险预警机制

在实践中要不断健全国有工程咨询企业的风险管控机制，改善其内控能力，在企业内部建立风险突发应急机制，以降低可能出现的风险事件带来的经济损失及危害程度；同时要结合与风险高度关联的速动比率、流动比率、资产负债率和合规行为统计等指标以及企业的实际管理需求和风险偏好构建风险的预警指标体系，以便对风险进行分析和衡量等定量化处理，并据此制定风险的事前应对策略。

（六）创新发展，建设文化支撑的内控体系

国有工程咨询企业的内控体系建设，既有国有企业内控体系建设的普遍特点，也有自身的特征。在新时代新要求下，企业要不断改革、创新发展，采取合理的管控模式和措施，整改企业管理过程中的缺陷，实现内控体系建设的价值和目的。

同时，内控体系发挥作用需要与之相配套的文化来支撑，内控文化应该成为企业文化建设的重要组成部分，在企业的发展战略中占据一定地位，通过潜移默化的影响，形成全体员工对公司发展目标和管理模式的认同，达到企业文化重塑的目的。

（七）集团化运作，建立立体贯通的内控体系

集团化企业向外直接面对外部监管，面对市场竞争、经济形势、行业政策等的压力，对内要面对所属企业大小规模不一、发展阶段不一、管理模式不一的现实状况，需要不断提升总部战略管控能力、专业化管理水平和市场化管理效率。

集团化的内控体系更复杂、管控难度更高，要在战略、资本、资金、资产等方面进行控制，建立多维度的内控体系，对常规流程进行标准化管理，科学划定板块，建立共性流程，对具有个性特征的所属企业要一企一策，加强高风险业务关键环节的控制设计，提高企业信息化管理水平，统一信息沟通方式，立体运用层级管理和穿透管理，同时发挥内部监督的作用，强化监督协作，加强内控与内审、纪检监察、巡视等各类监督力量的有机贯通、协同配合，有效降低内外部风险。

注：原文载自《中国工程咨询》2023年第12期，本次发表有改动。文中图片来源于网络，版权归原作者所有。