近日，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》（国发〔2024〕7号，以下简称7号文），重点实施设备更新、消费品“以旧换新”、回收循环利用、标准提升四大行动，并明确提出加大财政政策支持力度和优化金融支持，为大规模设备更新和消费品“以旧换新”提供坚实有效的政策保障。

习近平总书记在主持召开中央财经委员会第四次会议时强调，加快产品更新换代是推动高质量发展的重要举措，将有力促进投资和消费，既利当前、更利长远。

产品更新换代促进的是有效投资，

激发的是绿色消费

当前，我国经济持续回升向好的基础还不稳固，突出矛盾是有效需求不足，企业投资和居民消费的意愿不强。推动大规模设备更新，是将扩大内需和深化供给侧结构性改革有机结合起来的具体体现。通过政策激励，引导企业加大投资，对不符合能耗、环保、安全生产等最低标准的生产设备进行淘汰更新，对运行效率较低的“哑设备”进行数字化、智能化更新升级，进一步提升技术工艺水平，为消费者提供更加优质、绿色、智能的产品，对企业来说可以提高生产效率和产品质量，对国家来说可以拉动有效投资，为经济增长提供强劲支撑。

同时，近年来受诸多不利因素影响，很多家用汽车、家电、家具等大件消费品更换频率较低，消费品更新换代需求有提升潜力。新一轮消费品“以旧换新”，将以绿色、智能、安全消费品更新升级为重点，促进与居民生活密切相关消费品从“有没有”转向“好不好”，加快淘汰符合强制报废标准和具有安全隐患的“超期服役”产品，如淘汰国三以及以下排放标准或车龄15年以上的乘用车，以及超过安全使用年限标准的家电产品。可以说，这轮政策实施不仅有利于提高居民生活品质，而且将有效拓展新的绿色低碳消费空间，培育新型消费，充分激发市场对高端产品和服务的潜在需求。

以新质生产力为引领助推产业升级

2024年1月31日，习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时强调，新质生产力就是创新起主导作用、摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高质量、高效能特征，符合新发展理念的先进生产力质态。产品更新换代的实质就是先进替代落后，7号文提出以工业、建筑、农业、交通、教育、文旅、医疗等七大领域为重点，以产品更新和设备升级带动我国产业高端化、智能化、绿色化发展，提升安全可靠水平，为发展新质生产力创造良好的市场环境。

据测算，我国超过20%在运的用能设备未能达到最低能耗限额标准，设备更新以坚持鼓励先进、淘汰落后为原则，推广应用能效达到先进水平和节能水平的用能设备，可以有效降低生产过程中的能耗和碳排放。推广应用智能制造设备和软件，培育数字经济赋智赋能新模式，可以提高生产线的数字化、智能化程度，优化工艺流程，减少人工操作失误，提高生产效率和质量，推动先进产能比重持续提升。

“换新+回收”，促进资源循环利用

大规模设备更新和消费品“以旧换新”必将带来大量老旧设备和产品的回收循环利用问题，对“退役”设备和各类废弃产品进行妥善处置和循环利用是大规模设备更新和消费品“以旧换新”顺利实施的重要保障。7号文将回收循环利用行动作为四大行动之一，推行“换新+回收”模式，对于促进资源循环利用、提高经济循环质量和水平具有重要意义。

实施好回收循环利用行动，关键要坚持产品全生命周期理念，形成产品从设计研发到回收利用的良性循环。要大力推行产品和设备的生态设计，使废旧产品和设备易拆解、易回收。要加快完善废旧产品和设备回收体系，积极构建“换新+回收”新模式，引导二手车和二手电子产品市场便利化、规范化发展，促进汽车零部件、工程机械、机床等废旧生产设备再制造，鼓励风电光伏、动力电池等产品设备及关键部件梯次利用，有效提高废旧产品设备中废钢铁、废有色金属、废塑料等各类材料的资源再生效率，为二手商品交易、再制造、资源再生利用等循环利用产业发展创造广阔的市场空间。同时，要进一步提升再生材料在原材料供给中的占比，降低战略性原生资源的进口依赖。

财政和金融政策是激发企业

加快产品更新换代的动力源泉

当前，我国工业企业面临诸多困境。经历不利因素冲击，经济恢复发展仍有不少难题，长期积累的深层次矛盾加速显现，外需下滑和内需不足碰头。2023年，规模以上工业企业利润较上一年下降2.3%，规模以上工业产能利用率为75.1%。此外，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构，大国关系出现了转折性变化，严重影响我国的对外贸易经济。企业维持稳定生产经营的压力较大，持续增加投资的决策趋于保守。大规模设备更新坚持市场为主、政府引导，为激发企业和消费者产品更新意愿，7号文打出了财税、金融、要素保障的政策“组合拳”。

（一）进一步加大财税金融支持力度，

切实降低企业负担

一是针对既有财政支持的工作，如老旧营运车船更新补贴、农业机械报废更新补贴、城市交通发展奖励资金等，统筹用好既有财政支持政策，进一步加大资金投入力度，支持更多符合要求的项目建设实施，更好发挥财政资金的杠杆撬动作用。

二是针对尚无财政渠道支持的领域，中央统筹利用中央预算内投资、中央财政专项、超长期特别国债资金等各类资金支持重点领域设备更新和废旧产品回收循环利用，发挥政府投资引导作用，充分调动民间投资积极性，更好发挥投资对优化供给结构的关键作用，促进经济持续回升、长期向好；地方政府可结合自身经济和产业发展实际研究推动设立配套资金，坚持中央和地方财政联动发力，支持企业开展老旧设备更新和消费品“以旧换新”。

三是优化金融支持，进一步发挥好专项再贷款等金融工具作用，引导银行机构合理增加绿色信贷，精准支持重点领域设备更新；全面推行首台（套）保险补偿机制，引导保险公司创新险种，扩大保险范围，提供保险服务，支持企业加快首台（套）重大技术装备研发应用；建立健全项目推送、政府增信、备选项目库、风险防控“四个机制”，引导金融机构加大制造业中长期贷款投放力度，精准支持制造业高端化、智能化、绿色化发展。

（二）广泛推行绿色采购，

支持全产业链条绿色转型

一是鼓励龙头企业探索建立绿色供应链体系。支持产业链链主企业、中央企业带头建立绿色采购制度，将其贯穿于从产品研发、原材料采购、生产制造、物流运输、销售服务到废弃处理的全生命周期过程，引导产业链上下游企业采用清洁生产技术，推广绿色产品与服务，形成绿色采购的良好市场导向。

二是持续扩大政府绿色采购范围。在技术、服务等指标满足采购需求的前提下，优先采购节能产品，对部分节能效果、性能等达到要求的产品，实行强制采购，并将更多符合节能、环保要求的设备纳入强制采购或优先采购目录。通过一定规模、一定资金量的政府绿色采购，激发对市场和企业的影响力和明显的示范效应。

三是优化营商环境。国家有关部门要全面梳理现行的各项规章制度和政策措施，加快清理那些妨碍统一市场形成、损害公平竞争原则的内容，取消不必要的市场准入壁垒，细化和完善规则体系，确保所有市场主体不论规模大小、性质如何，都能在统一开放、竞争有序的市场环境中展开经营活动。及时处理企业反映的政府采购、招标投标、资质许可、标准制定、享受补贴等方面的歧视行为，对责任主体予以通报并限期整改。

（三）规范资金直达企业流程，

保障合规企业权益

一是规范简化资金补贴流程。要求各地在组织实施产品更新换代专项活动中，应避免在补贴发放过程中加入地方保护性、倾向性条款。同时，完善对资金发放渠道的管理，通过公开征集方式确认参与产品更新换代专项政策实施的生产和产品销售企业。加强生产企业、销售企业和回收企业的衔接联动，建立健全专项资金直达企业的工作机制，并由销售企业对购买符合条件产品的消费者进行补贴，负责联动回收渠道并建立基于“以旧换新”凭证的台账。

二是加强资金监督管理和评价分析。有关部门将建立全方位、全过程的资金监管机制，强化事前审查、事中控制和事后核查，运用先进的信息化手段，结合实地检查、定期抽查等方式，对产品更新换代凭证的真实性进行严格核验，严防凭证造假。参与产品更新换代项目的企业应按照统一的标准和格式，详细准确地记录每笔资金的收支情况，确保台账信息的完整、及时、透明。审计部门则需对这些台账进行全面、深入的审计，查找可能存在的问题和漏洞，提出改进意见，并对查实的问题进行跟踪整改，确保资金使用的合规合理。

三是加大宣传推广力度。各地方各有关部门可利用各类媒体平台进行广泛宣传。简化政策解读，制作通俗易懂的政策指南和常见问题解答手册；明确并简化资金申请和下达的工作流程，提供一站式服务窗口或者线上服务平台；挖掘和推广成功案例，树立典型示范带动更多企业参与到产品更新换代中来；加强教育引导，通过举办政策解读会、培训活动等方式，帮助企业深入了解政策内涵，提高全社会对设备更新回收和消费品“以旧换新”重要性的认识和参与度。

畅通回收利用是推动产品更新换代

的重要保障

作为制造业和人口大国，我国生产设备和耐用消费品保有量规模巨大，每年的报废量也很大，但进入规范回收循环利用体系的比例仍有待提高。以家电为例，2023年，我国冰箱、洗衣机、空调等家电保有量超过30亿台，报废量超过2亿台，进入规范回收拆解渠道的为1.18亿台，超过40%报废家电流向不明，存在一定环境风险、资源浪费和安全隐患。此外，拆解再利用环节没有形成有竞争力的龙头企业，多数废旧设备回收利用企业未能与上游生产企业形成资源综合利用链，难以形成规模效应。7号文充分结合目前构建废弃物循环利用体系的工作基础，从完善回收网络、提高资源再生利用和再制造水平、加强基础要素保障等方面畅通回收利用体系。

（一）我国废弃物循环利用体系已基本形成

一是回收网络日臻完善。我国10类主要再生资源回收利用规模基本呈逐年递增趋势，截至目前，我国再生资源回收企业突破9万家，从业人员约1300万人，行业规模持续扩大。河北、山西、辽宁、宁波、大连、青岛等22个省（市、区）已建成回收网点15.96万个、分拣中心1837个、集散市场266个、分拣集聚区63个，各地再生资源回收体系建设日渐完善。据行业协会测算，2023年我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废轮胎、废纸、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池十大品种再生资源产生量约为5亿吨，回收总量约为3.76亿吨。

二是新型回收模式广泛推行。随着再生资源行业规模的不断扩大，我国在充分规范整合和利用现有再生资源回收渠道的基础上，逐渐探索形成了回收交投点、中转站和分拣中心的三位一体回收体系。近年来，“互联网+回收”“以车代库”、垃圾收运与再生资源回收“两网融合”等新型回收模式蓬勃兴起，为再生资源回收行业注入了新的活力。如广东省指导回收企业利用家电“以旧换新”活动拓展废旧家电回收业务，培育了爱博绿、爱回收、转转集团等一批具有追溯系统、线下具有回收队伍的废旧电器电子“互联网+回收”龙头企业。

三是回收加工技术水平不断提升。随着再生资源回收利用行业规模化、集聚化水平进一步提高，行业的技术也在不断提高，智能分选、有价金属提取、增材制造等关键技术取得突破，饮料瓶智能回收设施、大型高效废金属分选生产线、自动化破碎料综合分选等再生资源分拣加工技术装备应运而生。根据工业和信息化部2021年和2023年发布的《国家工业资源综合利用先进适用工艺技术设备目录》，再生资源回收利用先进适用技术达到51项，一批新技术新设备的推广应用使再生资源回收效率显著提高。

（二）进一步做好“换新+回收”的三点建议

一是建立健全规范化的回收渠道。合理布局老旧产品设备等再生资源回收站点，积极拓展再生资源回收品类，进一步规范老旧产品设备等再生资源回收分拣中心建设，推动废旧物资回收规模化、专业化，畅通废旧设备回收利用渠道。大力支持“互联网+回收”模式发展，利用物联网、大数据开展信息采集、数据分析、流向监测，提升回收信息化水平。建立健全废旧设备在线交易系统，推动线上线下结合转型升级，逐步形成行业性、区域性、全国性的废旧设备和再生资源在线交易系统，开展在线竞价，发布价格交易指数，提高正规、稳定的供给能力。全面推行生产者责任延伸制，健全退役设备回收体系，鼓励设备使用企业、设备制造企业、回收企业联合协同，创新回收商业模式，探索建立协同合作的区域回收利用体系，充分利用销售企业销售配送网络，建立逆向物流回收渠道。

二是进一步提高资源循环利用及再制造水平。高水平建设现代化“城市矿产基地”，充分整合各地现有“城市矿产基地”等各类资源循环利用产业集聚区，畅通进口优质再生资源渠道，构建国内国际双轨运行的再生资源回收利用体系，拓展再生原材料市场应用范围，探索在建材、电力、钢铁等行业实施再生资源和原生资源的耦合配置，强化再生资源对我国重要战略资源保障作用。实施循环利用及再制造关键技术与装备创新攻关行动。利用国家重点研发计划和国家科技重大专项，加大支持新兴废弃物资源化利用、传统废弃物高值化利用、飞机拆解再制造利用等技术攻关，加快增材制造、新材料、检测评估、绿色清洗等再制造关键共性技术创新与产业化应用突破，对尚未实现自主生产的工业设备核心基础件开展再制造技术攻关，充分发挥国家工业资源综合利用先进适用工艺技术设备目录牵引作用，加快推动资源循环利用及再制造先进技术装备的推广应用。加强行业龙头企业培育。发挥龙头企业对行业发展的引领带动作用，支持龙头企业通过收购、兼并、重组等方式，加速对中小企业、个体经营者的整合，不断增强对上下游全产业链的控制力，提升企业在资本、技术和市场拓展能力等方面的核心竞争力。

三是加强体制机制基础要素保障。建立废旧设备回收利用企业和产品认证体系，探索对老旧设备回收利用生产的产品实行产品认证、强制性标识、信息备案以及售后服务责任等制度，研究实施严格的准入和退出机制，积极开展相关企业信用等级评价和行业自律管理，加强行业规范管理。加大再生资源税收优惠力度，完善再生资源再生利用的税收体系，鼓励和扶持符合国家退税或者减免税条件的再生资源回收利用企业和个体工商户，依法享受税收优惠政策，推广资源回收企业向自然人报废产品出售者“反向开票”做法。配合再生资源回收企业增值税简易征收政策，研究完善所得税征管配套措施，优化税收征管标准和方式。加强基础要素保障，保障项目建设合理用地、用能需求，加快低效用地再开发，盘活存量建设用地，统筹再生资源分类收集、运输、循环利用及处置设施的建设需求，通过政策设计，保障回收行业运输车辆的合理路权，降低企业经营成本。完善废旧设备回收利用行业标准，包括回收分类标准、回收利用生产标准、回收检测技术标准、产品质量标准、回收处理环境保护规定等，规范产业发展、提高产品质量和竞争力。

注：原文载自《中国招标》2024年第6期。文中图片来源于网络，版权归原作者所有。